LAS INUNDACIONES. ¿ESTIGMA INSUPERABLE?
El verano 2015-2016 trajo a la Argentina numerosas inundaciones en diversas regiones y provincias. Según los meteorólogos, por causa del fenómeno El Niño, particularmente intenso en esta ocasión.
En lo que respecta a la provincia de Tucumán, las alertas emitidas antes del inicio del verano pronosticaban uno con efectos catastróficos sobre la población y sobre la infraestructura y las propiedades, por causa de abundantes e intensas precipitaciones pluviales. La realidad mostró un verano con una pluviometría que no alcanzó el promedio histórico del período rico (octubre a marzo), o sea lejos de registros record o extraordinarios (en El Colmenar, la EEAOC registró 821 mm contra un promedio histórico de 839 mm). No sólo en los totales de lluvia mensuales sino también en las intensidades de las precipitaciones, que determinan la acumulación de fuertes caudales urbanos y de los ríos que crecen y desbordan sus cauces inundando las planicies y riberas donde la población se empeña en afincarse.
No obstante no tratarse de lluvias extraordinarias, los efectos sobre la población fueron graves, extendidos y desalentadores. La población afectada siente frustración y sensación de impotencia. Hasta las ayudas que los gobiernos brindan en la emergencia a los sectores más pobres, ayudando con las evacuaciones y proveyendo elementos básicos como colchones, chapas para techar, comida, etc., ya no conforman. La mayoría pide soluciones “de fondo”, que visualiza como obras que eviten las inundaciones de modo de poder vivir tranquilos sin la aflicción de la próxima, que a veces ocurre todos los años y hasta varias veces en un mismo año.
Foto Diario La Gaceta
Voy a tratar de mostrar que, a pesar de lo justo y respetable que puedan ser los anhelos de la población, satisfacerlos es una utopía o al menos harto difícil de cumplir para los responsables de los gobiernos, por bastantes años hacia adelante. ¿Cuántos? Me animo a decir que del orden de varias décadas. Ello es una realidad palmaria, pero lo peor es que es “políticamente incorrecto” verbalizarlo. Reconocer la impotencia para solucionar muchos de los problemas es algo que ningún gobernante argentino, nacional, provincial o municipal, puede hacerlo sin que se lo califique como un suicidio político.
La impotencia para resolver los problemas no proviene de su naturaleza, generalmente compleja. Deriva más bien de la incapacidad de los diversos niveles del Estado, desde municipal a provincial por la inoperancia y mediocridad a que los llevaron diversas etapas de gobierno en el último siglo, tanto civiles como militares, democráticos como no tanto, peronistas variopintos o radicales.
Veamos cómo se distribuyen las responsabilidades. Los problemas de inundaciones urbanas deben ser manejados por los respectivos municipios, que deben regular los usos del suelo, establecer normas de construcción, manejar las aguas pluviales por las calzadas y brindar cuerpos receptores, como canales y entubamientos para llevar ordenadamente las aguas hacia cuerpos receptores naturales como ríos, lagos, depresiones naturales o el mar. Manejar los escurrimientos, captarlos y conducirlos implica importantes obras con inversiones enormes que aumentan más y más a medida que se postergan puesto que requieren amplios espacios públicos que compiten con otras instalaciones y servicios, como agua, cloacas, gas, telefonía, electricidad. Primeramente no se las construye puesto que se priorizan otras necesidades (los desagües no lucen); luego, no se hace nada para evitar la acumulación de aguas pluviales superficiales y, finalmente, no se encaran porque no se cuenta con proyecto de ingeniería. Así, el resultado es que se las posterga ad infinitum porque su costo es tan alto que el municipio no tiene capacidad económica para afrontarlas. En síntesis nunca se hacen ni se harán, en la medida que no cambien ciertas cosas en el sistema político, económico y social de la Argentina.
Dada la imposibilidad económica de los municipios de encarar las obras necesarias con ingresos propios, su viabilidad depende de la ayuda que el gobierno provincial, o nacional, les brinde. Cuanto más grande sea el ámbito urbano en cuestión, mayores serán las obras necesarias y mayores las inversiones. También significan esfuerzos económicos importantes para los gobiernos provinciales, que deben afrontar problemas de toda índole en diversos ámbitos de su jurisdicción y están sometidos a múltiples presiones sectoriales. Acá entonces tenemos que la ayuda provincial a los municipios está supeditada a la discrecionalidad derivada de la buena o mala relación municipio-provincia, dependiente de si se trata de gobiernos de igual o distinto signo político, lo que se replicará idénticamente en la relación Provincia-Nación. El Pacto Social Provincia-Municipios aherroja esa relación al ceder estos últimos sus ingresos a cambio de garantía en el pago de salarios a sus plantas de empleados. Las autonomías municipales resultan entonces totalmente ilusorias.
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Resulta entonces que la viabilidad de encarar obras públicas para controlar o mitigar inundaciones está fuertemente determinada por la economía provincial, por su capacidad de generar ingresos desde su actividad productiva (léase impuestos) y afrontar inversiones. El endeudamiento para planes de obras públicas es también hoy por hoy ilusorio y entonces la provincia también debe recurrir a la ayuda discrecional del gobierno nacional, repitiendo el esquema de dependencia genuflexo, esta vez ante el Poder Central.
Inexorablemente, debemos admitir que Tucumán es una provincia pobre, al igual que muchas otras de la Argentina, en especial de la región norte. Pobre a pesar de sus industrias, de su agricultura, de sus universidades, de su mundo artístico y cultural de falso brillo, de su hiperdimensionado sector servicios, de sus countrys y edificios de lujo. No tiene un ingreso económico suficiente para poder alimentar el crecimiento de su población y la ocupación de su territorio con la infraestructura que ello requiere. La agricultura extensiva de la soja genera ingreso pero no empleo. La caña de azúcar genera empleo pero de muy bajo ingreso. La construcción de la obra pública genera también empleo pero de bajo nivel salarial. La permanente incertidumbre económica inhibe las inversiones en nuevas fuentes de trabajo. El Estado es el principal empleador y distribuidor de ingreso sin genuino incremento del ingreso económico provincial.
Numerosos casos de inundaciones rurales y urbanas se producen por los desbordes de ríos que, en ocasión de crecidas, se expanden y ocupan la planicie aluvial ribereña, donde se asentaron en las últimas décadas numerosos núcleos de población. No sólo se instala población de muy bajos recursos en esos sitios bajos y peligrosos por ser terrenos de bajo valor, no explotables por la agricultura, sino que el Estado mismo construye en esos lugares barrios de viviendas y legaliza la posesión de esas tierras. Hay zonas rurales también expuestas a inundaciones por desmadres de los ríos, que afectan no sólo a la producción agrícola sino también a población dispersa en núcleos pequeños. Hay zonas en Tucumán que están prácticamente condenadas a inundaciones frecuentes por migraciones de los cauces de los ríos en territorio muy llano, es decir de muy baja pendiente. Es el caso de la llanura deprimida del este, en el abanico de confluencia de los ríos al embalse de Río Hondo. Allí es prácticamente imposible atenuar los procesos de movilidad de los cauces por los fenómenos complejos que ocurren. Cuando decimos imposible no nos referimos a lo técnico sino al costo económico de las eventuales soluciones, que insumirían enormes inversiones para proteger a una población decididamente reducida, en desmedro seguramente de otros sectores más numerosos de población también con problemas graves y perentorios.
¿Qué es lo que se puede hacer desde el Estado para prevenir, evitar o mitigar los efectos de las inundaciones? Las causas de éstas son complejas y reconocen diverso origen. Son temas ya analizado por este autor en diversos trabajos, de los cuales se señala en particular “Cuando el agua sobra” (revista El Pulso Argentino, Número 8, año 2011), el que puede consultarse en este mismo blog. Las soluciones son obras de evacuación pluvial o desagüe, de protección contra irrupción fluvial y otras diversas, pero también hay medidas que tienden a prevenir los problemas con anticipación, evitando crear situaciones de vulnerabilidad y agudización de los problemas de acumulación de aguas. Ambas tienen fuertes dificultades, aunque de muy distinta naturaleza.
Antes que nada, cabe aclarar que la responsabilidad primaria en la resolución de problemas de inundaciones es de los municipios y las provincias, según el ámbito espacial y jurisdiccional en que se producen. Desde la reforma constitucional de 1994, en la que el agua fue declarada como recurso natural propiedad de las provincias, todos los aspectos vinculados (y las inundaciones lo son) también caen dentro de esa categorización, a excepción de los ríos limítrofes o de curso internacional, casos en los que las materias del agua pasan a jurisdicción de la Nación.
Volviendo al tema, en primer lugar, las obras hidráulicas de desagüe y protección contra inundaciones, omitidas durante largas décadas, que no acompañaron el crecimiento urbano ni los desarrollos agrícolas, son numerosas y, por lo general, de gran envergadura y costo. Los montos de inversión necesarios superan toda capacidad de los municipios para concretarlas y requerirían planes de mediano y largo plazo con financiamientos especiales. Son tan grandes las necesidades y las carencias después de muchos años de falta de planificación y de desinversión, que obviamente el Estado se ve en la necesidad de fijar prioridades, las que no deberían establecerse según la perversa relación entre poderes locales y poderes superiores, como ya se expuso, sino sobre la base de planes directores globales y zonales.
Las otras acciones mencionadas, denominadas “no estructurales”, es decir que no son obras, son de naturaleza normativa que apuntan a prevenir los problemas mediante planificación, regulaciones y normativa. Implican, por ejemplo: límites a los usos del suelo tanto urbano como rural, normas de edificación para hacer construcciones menos vulnerables, delimitación de áreas inundables para inhibir su urbanización y/o explotación económica, etc. Como se puede ver, estos tipos de acciones no requieren de inversiones en obras sino la organización de los estados municipales y provinciales, dotándolos de capacidad humana y técnica para generarlas, implementarlas e imponer su cumplimiento por parte de la sociedad y los factores económicos y productivos. Este autor estima que esta fase de las soluciones es la más difícil en la Argentina, mucho más que la asignación de partidas presupuestarias para concretar las obras requeridas, con lo difícil que ello es en sí. Determinan esa dificultad la naturaleza anómica de la sociedad, la falta de respeto y sujección a la ley, la dificultad o escasa convicción de los gobiernos y de la Justicia en hacer cumplir las leyes y la hegemonía de intereses espurios.
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Un ejemplo de la inoperancia del estado provincial en Tucumán sobre los problemas de las inundaciones, por no mencionar la referida a las demás cuestiones del agua, es la Ley provincial Nº 7696 de “Bienes en Zonas Inundables” del año 2005. Esta pretende establecer un régimen de uso de bienes (propiedades) en áreas inundables. Es decir imponer reglamentaciones con restricciones al dominio en diversas áreas que estén expuestas al riesgo de inundación. Para ello, el Estado dispone la realización de una cartografía con las áreas con grado variado de riesgo, a cargo de la Dirección General de Catastro y los diversos municipios y comunas. También establece la creación de la “Comisión Provincial de Zonas Inundables”, la que se materializó por el Decreto 525/3(MDP) de 2007, en el ámbito de la Secretaria de Estado de Medio Ambiente.
Tan importante objetivo aún no logró siquiera tener inicio en firme en el año 2016, es decir a más de diez año de dictada la ley. Varias razones pueden señalarse como causales. La primera, es que la ejecución de la cartografía de áreas inundables y la determinación de frecuencias de ocurrencia de ellas son tareas de gran envergadura y largo aliento, por la escasez de información disponible, la extensión del territorio a analizar y multiplicidad de situaciones a considerar. Todo ello requiere importantes esfuerzos económicos, tiempo y equipos humanos especializados para su ejecución. El Estado provincial nunca pensó en esos requerimientos. Por otra parte, una vez con la cartografía disponible, surgirán numerosas restricciones al dominio de los particulares que llevarán a múltiples controversias que pueden llevar a conflictos y demandas al Estado. Quizás, ante esas dos situaciones objetivas y potenciales, el Estado mismo desalentó la puesta en vigencia de la ley.
En síntesis, las soluciones a los problemas de inundaciones en Tucumán, al igual que en numerosas partes de la Argentina, no vendrán pronto, ni aun cuando ocurriere una sustancial inyección de inversiones destinadas a ello. La naturaleza altamente compleja, la carencia de planificación racional y, por sobre todas las cosas, la situación de estados provinciales paquidérmicos, ineficientes e inútiles, incapaces de liderar procesos en esa dirección, ralentiza inevitablemente los procesos de por sí largos y abona la desesperanza. Las decisiones sobre las prioridades deberían surgir de medulosos análisis y serios estudios de diagnóstico, seguidos por proyectos de ingeniería de calidad y las acciones institucionales que las acompañen. Por ello, sin una profunda transformación política del Estado, que mejore su calidad como organizador de la sociedad y sus problemas, los plazos para la esperanza de la población se dilatarán permanentemente.